Warum Schweizer Volksabstimmungen ihre Tücken haben

In der Schweiz gehören Volksabstimmungen auf Bundesebene, die sogenannten Initiativen, zum politischen System. Warum eigentlich?

André Bächtiger: Grundsätzlich war diese Idee in der Schweizer Verfassung angelegt. Die Einführung geht aber auf progressive Reformer in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zurück, die damals fast "populistisch" argumentierten, es gäbe eine Elite, die im Parlament und in der Regierung mache, was sie wolle. Die Idee war, dass die Interessen der Bevölkerung nicht richtig wahrgenommen würden. Das ist aber gehörig schiefgegangen: Vor allem die Konservativen haben von direktdemokratischen Instrumenten profitiert, progressive Kräfte sind untergegangen.

Nutzen Volksabstimmungen also eher konservativen Positionen?

Bächtiger: Man kann nicht sagen, dass direkte Demokratie automatisch progressiv oder konservativ ist. Das kommt sehr auf den Zeitgeist an. Aber man kann schon sagen, dass die meisten Bürger sehr zurückhaltend sind, wenn es etwa darum geht, neue Steuern einzuführen. Bei anderen Themen gibt es aber keine konservative Tendenz. Das zeigt das Beispiel Irland, wo per Volksabstimmung Abtreibungen erlaubt wurden und die gleichgeschlechtliche Ehe eingeführt wurde.

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Der Brexit und Stuttgart 21 sind Gegenbeispiele. Die Verliererseite war in beiden Fällen nicht bereit, das Ergebnis kampflos zu akzeptieren. Erzeugen Volksabstimmungen eigentlich immer Frustration?

Bächtiger: Es braucht eine lange Eingewöhnungsphase. Wir sind es ja auch gewohnt, dass im Parlament Entscheidungen mit knapper Mehrheit fallen. Gleichzeitig muss man aber sagen: In der Schweiz gab es in jüngster Vergangenheit einige rechtspopulistische Initiativen, die knapp durchgekommen sind, höchst umstritten waren und gesellschaftlichen Widerstand ausgelöst haben. Ich glaube, es braucht schon deutliche Mehrheiten, damit die unterlegene Seite das Resultat akzeptiert.

Beim Brexit hat das nicht geklappt, die Konsequenzen muss jeder tragen.

Bächtiger: Der Brexit hat jedenfalls gezeigt: Wenn der gesamte Abstimmungskampf mit Falschinformationen gespickt ist und gleichzeitig Ängste geschürt werden, dann ist es schwierig, den Entscheid aus Verlierersicht zu akzeptieren. Der Brexit ist aber ein extremes Beispiel. Wenn die Debatte ausgewogen war und alle Stimmen gehört wurden, kann man eher auch mit einem knappen Ergebnis leben.

Wird denn alles in der Schweiz auch umgesetzt?

Bächtiger: Das kommt drauf an. Einige rechtspopulistische Initiativen wurden knapp angenommen, letztlich aber nicht umgesetzt. 2010 gab es eine Ausschaffungsinitiative, mit der sie selbst bei kleinen Vergehen automatisch des Landes verwiesen worden wären. Das verstößt aber gegen Grundrechte und die europäische Menschenrechtskonvention. Die Mehrheit im Parlament wollte die Initiative aber nicht wortgetreu umsetzen. Daraufhin hat die Schweizerische Volkspartei eine sogenannte "Durchsetzungsinitiative" gestartet mit dem Ziel, die Ausschaffungsinitiative 1-1 umzusetzen - und ist damit in einer Volksabstimmung gescheitert.

Es gibt keine Vorab-Prüfung, ob eine Initiative Grundrechte verletzt?

Bächtiger: Auf kantonaler Ebene kann das oberste Schweizer Gericht sagen, dass eine Regelung nicht implementiert werden kann. Eine Vorkontrolle findet durch das Parlament statt, da ist man aber extrem vorsichtig. Ich sehe darin ein Problem. Es bräuchte die Vorgabe, dass Grund- und Menschenrechte nicht eingeschränkt werden dürfen.

Ein wichtiger Punkt ist, den Menschen objektive Informationen zu den Themen der Abstimmung an die Hand zu geben. Kann das klappen?

Bächtiger: Studien aus Kalifornien zeigen, dass Bürger sich sehr stark an Abstimmungsempfehlungen von Parteien und Interessensgruppen orientieren. Wer das tut, muss sich nicht großartig vorbereiten.

Welche Möglichkeiten gibt es noch?

Bächtiger: Ein anderer Weg ist, dass man ein Abstimmungsheft bekommt. Darin sind die zentralen Argumente aus der politischen Debatte aufgeführt. Dadurch kann man sich breit informieren. Außerdem braucht es öffentlich-rechtliche Medien, die das Neutralitätsgebot einhalten. Grundsätzlich braucht es keine vollständig informierten Bürger, um in der direkten Demokratie zu partizipieren. Es braucht aber ein Angebot, das verlässliche Informationen bereitstellt sowie eine ausgewogene Debatte.

Eine CO2-Steuer wurde kürzlich erst in der Schweiz abgelehnt. Ist ein Thema damit für immer vom Tisch?

Bächtiger: Eine grobe Faustregel ist, dass man mehrere Jahre wartet und das Thema dann wieder auf die Agenda setzt. Ein schönes Beispiel ist der Beitritt der Schweiz zur Uno. 1986 wurde das deutlich abgelehnt. 2002 wurde der Beitritt dann aber in einer Volksabstimmung angenommen. Auch weil sich die weltpolitischen Rahmenbedingungen geändert haben. Entscheidungen in Volksabstimmungen müssen keine endgültigen Entscheidungen sein.

Kann man dann nicht immer wieder Initiativen starten, so oft, bis sie durchkommen?

Bächtiger: Das ist ein häufiger Vorwurf. Es gab zum Beispiel Überlegungen, Initiativen zu starten, um eine andere Initiative außer Kraft zu setzen. Das könnte man endlos weiterdrehen. Letztlich ist das ein Grundproblem von Demokratien: Sie leben von Voraussetzungen, die sie selbst nicht schaffen können. Die beteiligten Akteure müssen eine gewisse Mäßigung mitbringen.

Wie schätzen Sie die Chancen ein, dass es bundesweite Volksabstimmungen in Deutschland geben wird?

Bächtiger: Das ist eine komplett offene Frage. Ich persönlich sehe das skeptisch. Ich denke, die meisten Menschen finden solche Abstimmungen auf kommunaler und regionaler Ebene durchaus sinnvoll. Auf nationaler Ebene muss man die Frage stellen: Braucht es das wirklich? Auch Wählen bedeutet politische Mitsprache. Ich würde es so formulieren: wenn das repräsentative System aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger im Durchschnitt gute Arbeit leistet und deren Wünsche ernst nimmt und umsetzt, dann braucht es nicht unbedingt mehr direkte Demokratie.

Und andernfalls?

Bächtiger: Wenn dem nicht so ist, kann direkte Demokratie durchaus ein Mittel sein, um politisches Vertrauen wiederherzustellen. Zudem ist zu bedenken, dass die Einführung direktdemokratischer Instrumente die Architektur des repräsentativen System umkrempeln kann. In der Schweiz hat die Einführung direktdemokratischer Instrumente dazu geführt, dass es eine "ewige" große Koalition gibt, auch auf regionaler und kommunaler Ebene. Solche Aspekte sind zu bedenken, wenn man mehr direkte Demokratie einführen möchte.

Zur Person

Professor André Bächtiger ist Prodekan am Institut für Sozialwissenschaften der Universität Stuttgart. Der gebürtige Berner forscht unter anderem zu deliberativer Demokratie.

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