Was ist ein Bürgerentscheid und wie kommt es dazu?

Region  Bürgerbefragung, Bürgerentscheid, Quorum , Volksentscheid - diese und einige andere Begriffe tauchen auf, wenn es um die Beteiligung von Bürgern an politischen Entscheidungen geht. Wir erklären auf verständliche Art und Weise den Weg zu Entscheidungen der Bürger und einige Begriffe rund um die Bürgerbeteiligung.

Von Alexander Klug

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Die Frage eines Bürgerentscheids muss so formuliert sein, dass Bürger auf dem Stimmzettel entweder "Ja" oder "Nein" ankreuzen können. Foto: Archiv/Mugler

In Baden-Württemberg haben seit dem Jahr 1956 insgesamt rund 600 Bürgerent­scheide stattgefunden. Solche Abstimmungen sind hierzulande somit kein alltägliches Phäno­men. Doch dort, wo ein Bürgerentscheid durchgeführt wird, sorgt das zugrundeliegende Thema in den meisten Fällen für eine emotionale Stimmung, oft deutlich über das eigentliche Ereignis hinaus. Zahlreiche Menschen sind involviert, vom Bürgermeister bis zu den Gemeinderäten, von den Mitarbeitern der Verwaltung über die Mitglieder der Bürgerinitiative bis hin zu den Bürgern, die am Ende abstimmen.

So ist der Ablauf

Sowohl die Bürger einer Stadt oder Gemeinde selbst als auch der Gemeinderat können einen Bürgerentscheid auf den Weg bringen. Werden die Bürger tätig, etwa in Form einer Bürgerinitiative, mündet es in ein Bürgerbegehren, sind es die Gemeinderäte, wird das als Ratsbegehren bezeichnet. Unabhängig vom Ursprung muss die Frage, welche zur Abstimmung gestellt wird, mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantworten sein. Offene Fragen oder Fragen, welche sich beispielsweise auf eine Anzahl, zum Beispiel von Geschäften, oder die Höhe eines geplanten Gebäudes beziehen, sind unzulässig - auch Auswahlmöglichkeiten sind nicht möglich. Allerdings können in Einzelfällen zwei Fragen in einem Bürgerentscheid geklärt werden: Ist der Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens zustande gekommen, können die Ratsmitglieder ihrerseits einen Gegenvorschlag machen. Auch dieser muss wiederum mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantworten sein.

Alle wahlberechtigten Bürger mit Wohnsitz in einem definierten Gebiet, oft dem Stadt- oder Gemeindegebiet, dürfen abstimmen. Die Abstimmung an sich erfolgt nach den Regeln einer regulären Wahl: Es werden Abstimmungslokale eingerichtet, in denen sich die Wahlberechtigten einzufinden haben. Wahlhelfer stellen den korrekten Ablauf der Abstimmung sicher und zählen nach Beendigung der Wahl die Stimmen. Im Gegensatz zu einer Bürgerbefragung, die nur einen empfehlenden Charakter hat, ist ein Bürgerentscheid nicht nur verbindlich, sondern er wird mit einem Beschluss der kommunalen Regierung gleichgestellt. Erst nach drei Jahren kann ein neuer Bürgerentscheid das Votum des vorherigen abändern.

Bürgerentscheid

Ein Bürgerentscheid kann entweder von den Bewohnern einer Kommune über den Weg eines Bürgerbegehrens verlangt werden oder der Gemeinderat beschließt mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen aller Mitglieder, dass zu einer bestimmten Angelegenheit ein Bürgerentscheid durchgeführt wird. Infrage kommen alle Angelegenheiten, für die der Gemeinderat zuständig ist - also zum Beispiel, ob ein Wohngebiet ausgewiesen wird oder der anvisierte Standort für den neuen Kindergarten Zustimmung findet.

Liegt das Thema nicht im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats, ist ein Bürgerentscheid nicht möglich. Das ist der Fall, wenn der Bürgermeister per Gesetz zuständig ist oder wenn es um den Haushalt der Gemeinde geht. Die Frage, die sich auf dem Stimmzettel des Bürgerentscheids befindet, muss so formuliert sein, dass sie mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann. Die Formulierung der Frage kann von großer Bedeutung sein: Je nach Satzbau kann es vorkommen, dass sich ein Wähler gegen ein Vorhaben ausspricht, wenn er mit "Ja" stimmt - oder mit "Nein" stimmt, um Zustimmung auszudrücken.

Quorum

Zwei Quoren, sprich, Grenzen, die erreicht werden müssen, sind von Bedeutung: Zum einen muss die Bürgerinitiative Unterschriften von in der Regel sieben Prozent aller wahlberechtigten Bürger sammeln, um ein Bürgerbegehren zu erreichen. Nach der Abstimmung ist nicht allein die Mehrheit für Gegner oder Befürworter relevant - selbst, wenn sie klar ausfällt. Denn diese Mehrheit muss mindestens 20 Prozent der insgesamt Stimmberechtigten betragen - gelegentlich „Abstimmungsquorum“ genannt. Wird das Quorum nicht erreicht, entscheidet der Gemeinderat über die Angelegenheit.

Einen solcher Fall  stellt der Bürgerentscheid über einen neuen Anschluss an die B27 in Neckarsulm dar: Zwar entfiel die Mehrheit der abgegeben Stimmen auf die ablehnende Position (57,4 Prozent, an der Wahl teilgenommen haben 34,2 Prozent aller Wahlberechtigten), doch erreichte die absolute Zahl der ablehnenden Stimmen nicht - 3807 hätten es sein müssen, 3728 waren es. Man spricht auch von einem "unecht gescheiterten" Bürgerentscheid.

Bürgerbegehren

Wollen Bürger, etwa eine Bürgerinitiative, einen Bürgerentscheid erwirken, bedarf es zunächst eines Bürgerbegehrens. Das Bürgerbegehren muss schriftlich bei der Verwaltung beantragt werden, dafür müssen in der Regel sieben Prozent aller Wahlberechtigten das Begehren mit ihrer Unterschrift unterstützen. Ab diesem Alter kann man deshalb auch ein Bürgerbegehren unterzeichnen und bei einem Bürgerentscheid mit abstimmen. Alle Baden-Württemberger ab dem vollendeten 16. Lebensjahr dürfen ein Bürgerbegehren unterzeichnen und bei einem Bürgerentscheid mit abstimmen. Der Gemeinderat prüft am Ende, ob alle Voraussetzungen für ein Bürgerbegehren vorliegen und das Begehren zulässig ist.

Ist das der Fall, leiten die Gemeinderäte die Durchführung eines Bürgerentscheides ein. Hinfällig wird der Bürgerentscheid nur dann, wenn der Gemeinderat, die im Bürgerbegehren verlangte Maßnahme übernimmt. Laut Gemeindeordnung sind ab dem Zeitpunkt der Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sind Versuche, „vollendete Tatsachen“ zu schaffen, zum Beispiel das Fällen von Bäumen oder das Anlegen von Baustraßen, nicht mehr erlaubt.

Bürgerbefragung

Eine Bürgerbefragung ist eine anonyme, unverbindliche Befragung von Bürgern zu bestimmten Themen der Verwaltung. Möglich sind etwa die Form eines Formulars auf Papier oder im Internet oder oder ein mündlich durchgeführtes Interview. Ziel einer Bürgerbefragung ist, die Einschätzung der Bürger zu einem oder mehreren Themen herauszufinden und sich so ein Meinungsbild zu beschaffen. Die Bürgerbefragung entfaltet keine bindende Wirkung für Gemeinderat oder Verwaltung.

Was ist der Unterschied zwischen Bürgerentscheid oder Bürgerbegehren und Volksentscheid oder Volksbegehren?

Möglichkeiten, sich als Bürger unmittelbar an politischen Entscheidungen zu beteiligen, sind Volksbegehren und Volksentscheide auf Bundes- und Länderebene sowie Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf Gemeindeebene. Auf Bundesebene sind außer dem Volksentscheid zur Neugliederung von Bundesländern keine direktdemokratischen Mitbestimmungsverfahren vorgesehen. In den Landesverfassungen der Bundesländer findet sich die Möglichkeit zur Volksgesetzgebung, sie ist in zwei Stufen gegliedert, das Volksbegehren und den folgenden Volksentscheid.

Prominentes Beispiel dafür ist die Abstimmung über das Bahnprojekt Stuttgart 21 am 27. November 2011. Bei dem Entscheid sprach sich eine deutliche Mehrheit der Wähler für das Vorhaben aus, die Projektgegner verfehlten zudem das Quorum von einem Drittel der Stimmberechtigten um eine Million Stimmen. Auf kommunaler Ebene ähnelt das Prozedere mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid dem auf Länderebene mit Volksbegehren und Volksentscheid.

Direkte Demokratie / repräsentative Demokratie

Als direkte Demokratie versteht man eine Herrschaftsform, bei der die politischen Entscheidungen unmittelbar vom Volk, also beispielsweise in Volksversammlungen und durch Volksabstimmung getroffen werden und lediglich Ausführung und Umsetzung der Entscheidung einer Behörde überlassen werden. So soll der Volkswille so unverfälscht wie möglich in politische Entscheidungen umgesetzt werden. In verschiedenen Verfassungen und Gesetzen sind direktdemokratische Elemente wie Volksbefragung, Volksentscheid oder Bürgerentscheide zu finden. In der Schweiz existieren neben den direktdemokratischen (Volksinitiative, Referendum) auch repräsentative Elemente (Kantonsparlamente).

In einer repräsentativen Demokratie werden politische Entscheidungen und die Kontrolle der Exekutive (Regierung) nicht unmittelbar vom Volk, sondern von einer Volksvertretung (Parlament) getroffen und ausgeübt. Die Ausübung der demokratischen Rechte ist in der repräsentativen Demokratie im Wesentlichen auf die Beteiligung an Wahlen und die Mitwirkung in Parteien, Verbänden und Initiativen beschränkt. In Artikel 20 Satz 2 begründet das Grundgesetz eine repräsentative Demokratie und ein parlamentarisches Regierungssystem. Dennoch existieren auch in Deutschland vor allem auf kommunaler Ebene mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid direktdemokratische Elemente.


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